我们来昆山就经济发达镇行政管理体制改革试点涉及的法律问题进行调研，一方面是响应昆山市的倡议，另一方面也是出于自身职能的需要。前一阵，作为省经济发达镇行政管理体制改革试点工作联席会议成员单位，我们参与了不少这方面的工作，感到有一些问题需要作进一步研究。刚才，昆山、吴江市以及苏州市的同志先后介绍了有关情况，提出了意见和建议，谈得非常好。我听了以后很受启发，也深受鼓舞。实际上，为了做好这次调研，我们事前在家专门作了准备，几位同志碰了头，就一些相关问题进行了梳理、沟通和讨论。

　　应该说，经济发达镇行政管理体制改革是一个新生事物。我们搞试点，按照我个人的理解，就是“八仙过海，各显神通”，鼓励探索，鼓励创造。当然，我们是在保证政令畅通、法制统一的前提下，有组织、有秩序地进行探索和创新。因为是新生事物，我们的认识不一定马上就能达到一个很高的层次，刚才综合处同志的发言，只是我们的一些初步看法，供大家参考。这里，我也想借这个机会，讲一些个人的思考，和大家一起讨论交流。我主要讲三层意思：

　　第一个，我想讲的是依法改革问题。

　　经济发达镇行政管理体制改革，内容丰富，涉及面比较广。可能有些同志会有这样一个误解：认为这项改革目前有一些法律障碍，不能考虑太多，只要根据各地的需要搞就行了。我感觉，这里面有一个前提性、要害性问题，就是要坚持依法改革、依法探索。实际上，中央的相关文件都是这样强调的。如2008年10月十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。2008年12月《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》重申：“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。”2010年6月国务院批准的《长三角区域发展规划》进一步提出：“健全基层行政管理体制，对江苏、浙江具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限，探索中心镇行政综合执法管理体制改革。”?当然，在用词上有一些变化，原来讲“小城镇”、“中心镇”，现在讲“经济发达镇”。中央编办、中央农办、国家发展改革委、公安部、民政部、财政部《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号），就是这么来的。可以看出，经济发达镇的行政管理体制改革，是中央的决策部署，是中央的要求，所以，从认识上讲或者从政策层面上讲，它的合法性是没有问题的。

　　这里我想到，西方有一些学者，如韦伯等人，对所谓“合法性”问题进行过研究。“合法性”是一个在社会学、政治学、伦理学、法学等社会科学领域被广泛使用的概念。西方学者经常用这个概念来讨论社会的秩序、规范或规范系统（广义），特别是国家的统治类型或政治秩序（狭义）。他们有一个观点，认为一个政权的存在，要具有合法性，就要得到大多数民众的认可和支持。那么，我想，如果从民意基础、民众支持这个意义上来讲，我们进行的经济发达镇行政管理体制改革，它的合法性也是没有问题的。经济发达镇行政管理体制改革，既是中央的一项重要决策，也是社会各界和基层大多数干部群众的心声。对此，现在大家都比较关注，在认识上也都很支持，应当说已经有了共识。

　　但是，从实施上或操作上来讲，问题可能会复杂一些。在中央作出改革决策之后，对涉法事项，怎么样来付诸实施，是有个方式方法问题的。按理来讲，一个比较理想的操作办法，就是在这个时候，立法上或制度建设上，特别是立法机关，应当有一个及时的“跟进”。什么叫“跟进”？就是说，要由立法机关制定相应的规范或作出一个相应的授权决定，这个在《立法法》上是有依据的。或者说，按照一些专家学者的建议，制定一个《改革法》。当然，《改革法》在本质上还是一个授权法或程序法，因为它不好对改革的具体内容预先作出规定，而只能对改革行为的权限和程序等提出要求。实践总是发展的，而常规的立法往往又滞后，不适应了就要改革，但改革怎么启动、怎么运作，涉及到法律问题特别是可能存在法律障碍的情况下，就需要有一个法律上的授权、有一个法律上的程序，这是法治精神的要求。如果说这样来做这件事的话，我感觉可能会更加完美。

　　第二个，我想讲的是依法赋权问题。

　　经济发达镇行政管理体制改革，关键是要赋权。那么，我们应当赋予什么样的权力给经济发达镇呢？笼统地讲，就是要赋予“部分县级经济社会管理权限”。我前面提到的中央文件和我省的相关批复中，都讲的是这个意思。按照我的理解，它实际上主要涉及的是经济管理、社会管理、城市管理等领域的权限，重点应当是产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等方面的管理权。如果用我们的“行话”来讲，即用行政法的语言来讲，实际上主要就是部分具体行政行为实施权。但是，这些部分具体行政行为的实施权，是受具体行政行为的设定权影响或制约的。

　　在我的印象中，具体行政行为这个概念比较权威的出处，应当是1989年的《行政诉讼法》，但《行政诉讼法》并没有对具体行政行为的含义作出明确界定。倒是1991年5月最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》（试行）对此作出了解释，即：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这样的界定，在当时曾发挥过积极作用，但随着形势的发展和认识的深化，也引起人们的一些质疑和争论，所以在2000年3月最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中，又取消了对具体行政行为概念的规定。按照我个人的理解，所谓具体行政行为，应当是指具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员，针对特定的公民、法人或者其他组织，所实施的与行政职权有关，并影响该公民、法人或者其他组织权利义务的行为。如行政命令、行政征收征用、行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政裁决、行政合同、行政检查、行政奖励、行政赔偿等，都是具体行政行为，也是我们通常所讲的行政执法行为。

　　这里，我想说明一点，具体行政行为的实施权与具体行政行为的设定权是不一样的。虽然我们平时也讲，实施具体行政行为，可以为公民、法人或者其他组织设定权利或者义务，但这并不是从抽象意义上讲的。《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等，都对实施和设定作了区分。设定是一种立法或制度建设行为，属于抽象行为的范畴；实施是执法或制度执行行为，属于具体行为的范畴。在实践中，如何区分具体行政行为和抽象行政行为，很多人往往不是很清楚。这里我想讲到一个有趣的现象，就是1991年5月最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》（试行）对具体行政行为的概念作出了界定，对抽象行政行为没有界定；而2000年3月最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》取消了对具体行政行为的界定，却在事实上增加了有关抽象行政行为的解释，即：行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，“是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。在实践中，我们经常把是不是针对特定对象、能不能反复适用，作为区分具体行政行为和抽象行政行为的主要标准。这实际上就是从最高法院的这个解释演化而来的。按照《地方组织法》第六十一条的规定，乡镇人民政府有“发布决定和命令”的职权。如果乡镇政府的这种决定和命令是具有普遍约束力的，就是行政规范性文件，属于抽象行政行为。

　　这里，我想强调，我们推进经济发达镇行政管理体制改革，重点可能不在于下放规范性文件制定权，而是下放部分具体行政行为实施权。也就是说，我们要赋予给经济发达镇的部分县级经济社会管理权限，在法律性质上，主要是具体行政行为实施权。当然，这些权力并不是由一个机构来行使的。经济发达镇在人大、纪委、人武部和群团等工作机构保持不变和继续保留公安分局、国税分局、地税分局、工商分局、质监分局、国土分局、交运分局等机构的情况下，通常会组建党政办公室、组织人事和社会保障局、政法和社会管理办公室、经济发展和改革局、财政和资产管理局、建设和环境保护局、服务业发展局、社会事业局、综合执法局、行政服务局等10个左右的内设机构。这里，又有一个在这些机构之间如何具体分配赋予给试点镇的部分县级经济社会管理权限的问题。对此，我总的看法是，要根据具体情况，合理进行权力分流。如有的权要给行政服务局具体行使，有的权要给综合执法局具体行使，有的权给其他局具体行使等。

　　第三个，我想讲的是综合执法问题。

　　经济发达镇的综合执法改革，涉及许多需要研究的问题，我们也了解了一些兄弟省市的类似情况。按照我的理解，可能主要有这样几个问题值得探讨：

　　一是执法权的范围。执法权的概念很广，我们通常讲，具体行政行为就是行政执法行为。如行政许可、行政处罚等，都属于行政执法。但根据目前经济发达镇的机构架构，如果行政许可权、行政审批权划到行政服务局，那么能划到综合执法局的行政执法权，可能主要就是行政处罚权和与处罚权相关的行政检查权、行政强制权了。我注意到，在有的兄弟省市，笼统的讲经济发达镇有行政检查权、行政强制权。我个人不赞成把这些权力扩大化。要不然，可能会容易出现随意检查、随意强制的现象，这对老百姓、企业等相对人不是有利的。所以，如果要给经济发达镇检查权、强制权，应当有一个限定，就是要与处罚权有关联。

　　我考虑，对纳入综合执法范围的以处罚权为主体的执法权，还可以大致作些分类：一类属于镇政府有权实施的。现在有好多法律法规，明确规定了镇政府有某种执法权。我看到一些地方，结合行政权力公开透明运行中的权力清理，对这方面的法律法规规定进行了梳理，专门搞了乡镇政府行政执法权汇编，搞得很系统，包括一些授权的、委托的执法，都在里面，用起来很方便。第二类是镇政府无权实施，需要县（市）有关执法部门下放的。这些权力原来是县（市）里的，需要下放给镇里。那么，哪些权力要下放，哪些权力不下放，我个人认为，总体上要根据需要与可能，我下放给你权力，你要有这个力量接住，接不住那也不行。但是我想，要下放的执法权，应当是与要下放的经济社会管理权限的领域是一致的。我前面提到，要下放的经济社会管理权限，主要是产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等8个方面的管理权。如果这8个方面的一般行政管理权下放了，相应地这8个方面的行政处罚权等执法权也要跟着下放。我认为，将执法权下放给经济发达镇，重点应当抓住这8个方面。如果说这8个方面的行政管理权下放给镇里了，行政处罚权还在县（市、区）里，那就会脱节，可能就不好操作。所以，在某种意义上讲，执法权下放带有一定的跟随性、关联性，就是你下放了，因为我与你联系密切，所以也跟着下放了。第三类是协助执法。镇政府协助执法的任务，历来就有，而且很重。我们经常看到，一些地方搞专项执法行动，有的还开展县（市、区）有关部门和镇政府联合执法活动。如果这个协助执法权用好了，也能解决不少问题。在经济发达镇，还保留了公安分局、国税分局、地税分局、工商分局、质监分局、国土分局、交运分局等机构，综合执法局与它们如何合作，我看主要可以通过协助执法来进行。

　　二是执法权的下放方式。经济发达镇所需要的行政执法权，县（市、区）有关部门怎么进行下放，这可能是一个复杂问题，各地都在努力探索。我个人注意到，大家都在讲依法放权，但仔细分析一下有些地方的具体实施方案，可能就会发现存在一些法律上的问题。比如，我看到有些地方在权力下放具体方案里，所引用的依据主要是行政处罚法关于相对集中行政处罚权的规定。对此，我倒有不同的看法。我认为，主要引用相对集中行政处罚权的规定作为放权的依据，不一定是合适的。为什么呢？因为按照行政处罚法的规定，决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，看起来好像没有横向、纵向的限制，但在实际操作上，基本上都是横向的集中，如将市里面或县里面有关部门的处罚权，集中到同级某一个部门，像城管行政执法局就是这样。而经济发达镇综合执法改革，不是这个概念，它是要将上级主要是县（市）里的执法权，搞到镇里去，这是一个上下纵向关系，不是横向的执法权集中。准确地讲，它是一种行政执法权下放与承接的问题。如果在乡镇要走相对集中执法权这个路子，我们有一种做法，叫相对集中处罚权向乡镇延伸，就是由实行相对集中处罚权的县（市、区）行政执法局，在乡镇设立执法中队或执法分局等执法机构，该执法机构根据县（市、区）行政执法局的委托，承担执法职能。目前各地开展相对集中处罚权向乡镇延伸，有不同的模式，如有的以垂直管理为主，有的以属地管理为主，有的实行双重管理，还有的推行兼具垂直管理、双重管理等特点的混合模式。虽然行政处罚法对相对集中行政处罚权，并没有限定在哪个领域，但目前搞来搞去，包括向乡镇延伸，都主要集中在城市管理、文化、风景区管理等某一领域，而经济发达镇综合执法改革，不是局限在哪一个领域的问题，而是全区域的，原则上能覆盖的领域都要覆盖。也就是说，一个镇只搞一个综合执法局，不能搞几个综合执法局。当然，相对集中行政处罚权，可不可以采取把县有关部门的处罚权和镇政府的处罚权统一集中由镇政府行使这个模式，从行政处罚法第十六条的规定来看，好像也没有排斥，尤其是当镇是县城镇的时候，用这个模式好像也无不可。但从实际操作上讲，还没有先例，而且其实质还是将县有关部门的处罚权移交到镇政府。硬要走这个路子，实际上就是搞相对集中处罚权向乡镇延伸。所以，我个人认为，相对集中执法权，不是经济发达镇综合执法改革可以采用的一种放权形式；把相对集中执法权的规定，用作综合执法改革的放权依据，是不准确的。

　　那么，将县（市、区）有关部门的执法权下放给经济发达镇，到底应当用什么形式？我认为，主要形式还是我们经常讲的“授权”和“委托”。这里我想给大家分析一下，在对待授权和委托的态度上，存在一种“立法规定严、司法解释宽”的现象。关于授权，《行政诉讼法》第二十五条中有这样的规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”学者们据此认为，具体行政行为如果需要由授权组织来实施的话，那么该组织只能由法律、法规授权，而不能由规章授权。在后来颁布的《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等，都沿用了这种只有法律、法规才能授权的表述。但在2000年最高法院《关于执行若干问题的解释》第二十条、第二十一条的表述中，却明确承认授权组织行使行政职权，除了可以由法律、法规授权外，还可以由规章授权。

　　关于委托，《行政诉讼法》第二十五条中有这样的规定：“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”据此学者们认为，具体行政行为如果需要由委托的组织实施，可以由行政机关自行委托，而不一定要有法律、法规、规章作允许委托的依据。2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。”这一解释，实际上确认了行政委托不需要有明确的法律、法规、规章依据。但在《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》等中，都强调委托必须有法律、法规、规章作依据。

　　那么，我们到底如何对待授权和委托才好呢？我想起一则法律谚语：无救济，即无权利。在当下，我们有一个问题可能无法回避，就是凡行政执法，都必须提供权利救济。这在《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等中都有明确规定。如果说相对人对行政执法行为没有异议，那就没事了；如果相对人不服，要到法院打官司，这时可能就不取决于行政执法机关的“一厢情愿”了，没有法院对行政授权或委托的认同和支持，就会有麻烦，就要败诉。所以，我个人倾向于，在推进经济发达镇综合执法改革试点过程中，要更多地按照最高法院有关司法解释的精神来对待授权和委托，这样有利于行政机关立于不败之地，也有利于防止和解决矛盾纠纷，维护社会的和谐稳定。

　　但是，即便是这样，在实践中，我们也经常会碰到“授权”不够用，“委托”不愿用的现象。我就在想，在授权、委托之外，还有没有一种新的行政执法权下放方式。最近，我一直在翻阅、琢磨《地方组织法》。我注意到，《地方组织法》第六十一条规定了乡、民族乡、镇人民政府的职权，其中第七项是“办理上级人民政府交办的其他事项”。这里所讲的“交办”，我感觉被我们忽视了，其实很有用。在用授权、委托不能满足需要的情况下，能不能更多地把“交办”作为一种权力下放方式来运用？我看完全可以。当然，过去我们讲“交办”，可能往往都是指某一件或某几件事情，像这样大规模、成系统、集中地把行政执法权“交办”下去，好像还没有过。但我认为，现行法律对“交办”这种形式并没有什么严格规范，所以不能排斥将它用于权力下放。就是说，如果下放权力，用授权、委托不能满足需要的话，我们可以用“交办”来作放权依据。“交办”的实质性含义，可以延伸为“划转”。这样，放权依据的合法性问题就从法理上解释通了。在引用经济发达镇放权依据时，我建议各地可以将“交办”这个形式考虑进去。

　　三是执法主体。经济发达镇进行综合执法改革，在镇政府设立综合执法局，那么综合执法的主体应当是谁？我注意到，在各地具体改革方案中，是把综合执法局作为镇政府的内设机构来对待的。我个人认为，既然综合执法局是内设机构，不是行政主管部门，就应该不是执法主体。而且一直以来，按照《地方组织法》的规定，镇政府是没有组成部门的，即不设行政主管部门。所以，在经济发达镇，综合执法的主体应当是镇政府，而不宜把综合执法局当作执法主体来看待。按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条的相关规定，也不应将综合执法局这一内设机构当作执法主体。另一方面，如果说在经济发达镇，镇政府和综合执法局都是综合执法主体，还会产生一个“双主体”不平衡的问题。因为现行法律法规直接赋予镇政府的执法权往往比较小，而综合执法局通过改革下放获得的执法权有不少都比较大，这样就有点不对称、不平衡了。可能有人会问，如果不把综合执法局当作镇政府的综合执法主管部门，不作为综合执法的主体，那成立综合执法局有什么意义呢？我个人认为，它的意义可能主要在于给镇政府增加了执法力量。以前镇政府执法力量不是薄弱嘛，我们现在给它设一个专门的综合执法局，增加了编制、人员，力量增强了，但主体还是镇政府。当然，将来综合执法局有没有可能发展成为一个相对独立的综合执法主体？我认为，也不能排除这种可能性，要看形势发展需要和乡镇机构改革的总体走向。但在现阶段，还处于试点，可能还是认为镇政府是综合执法主体比较妥当。实际上，经济发达镇行政管理体制改革，从一开始也需要注意“小政府、大服务”的问题，防止陷入“放权、收权、再放权、再收权”的怪圈。我个人不赞成把乡镇政府改得很庞大。

　　与执法主体相联系的，还有一个执法人员资格问题。经济发达镇行政执法人员，要按照有关规定和要求参加培训考核，取得行政执法证件，持证上岗，亮证执法。对行政执法证件的核发，我们实行统一印制、分级管理，并纳入行政权力网上公开透明运行系统的政府法制监督平台。对县级政府所属行政执法机关和乡镇行政执法人员的行政执法证件，现行做法是由县(市、区)人民政府负责核发和管理，具体工作由县(市、区)人民政府法制部门负责办理。在各地经济发达镇行政管理体制改革的具体方案中，有的在党政办公室挂了法制办公室的牌子，有的在党政办公室设立了法制科。我认为，行政执法证件的核发和管理，应当与经济发达镇行政管理体制改革的实践进程相适应。可以预见，随着经济发达镇政府法制力量的增强，镇行政执法证件的核发和管理，会逐步交给镇政府负责，具体工作由镇法制机构承担。但目前要采取过渡措施，切实做好衔接，做到既积极又稳妥。

　　注释：

　　1改革开放以来，我国的乡镇改革最早可以追溯到1986 年中共中央、国务院颁布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》提出“撤乡并镇”、“简政放权”，但对乡镇改革的认识和实践目前基本上还处于有待深化的探索阶段。

　　2《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条也明确强调：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”

　　3西方学者从社会学、政治学等意义使用的“合法性”概念，不同于我们严格从某一事物或某一行为没有违法这个意义来使用的“合法性”概念，它实际上相当于我们通常所讲的“正当性”、“正统性”概念。

　　4参见江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于吴江市盛泽镇行政管理体制改革试点方案的批复》（苏办[2011]74号）等类似文件。

　　5当然，有些情况可能会复杂一些，如行政规划、行政指导等。

　　6作者认为，下一步，这些保留的机构可能也会面临如何进一步整合的问题，既然设立了综合执法局，就需要将执法权作进一步整合，所以这些保留的机构应当越少越好。

　　7参见《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

　　8在整理本文过程中，作者查阅到2010年12月浙江省发改委、编委办、法制办联合出台的《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体〔2010〕1178号），其中谈到“交办”这种扩权方式，这可以作为作者观点的一种佐证。当然，目前对这种方式的认识是初步的，还需要作进一步挖掘和深化研究。

　　9该条相关规定是：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”

　　（责任编辑·宋新国）

　　作者系省政府法制办公室副主任。本文系根据作者2012年3月13日在昆山调研经济发达镇行政管理体制改革座谈会上即席讲话录音整理，标题和注释为作者整理时所加。